پرونده ایران پس از نزدیک به سه سال مذاکره در داخل شوراى حکام، روز چهارشنبه عملاً در اختیار شوراى امنیت قرار گرفت. هر چند درباره گستره صلاحیت این شورا در موقعیت کنونى بحث هاى زیادى وجود دارد، ولى موضوع تحریم ایران یکى از گزینه هایى است که لااقل طى یک سال گذشته به وفور از سوى امریکایى ها مطرح شده است.
آنتونى کردزمن و خالد الروحان طى مقاله ۲۲۳ صفحه اى که به تازگى براى مرکز مطالعات استراتژیک و بین المللى (CSIS) تهیه کرده اند، به بررسى روند فعالیت هاى هسته اى جمهورى اسلامى پرداخته اند. یکى از موضوعاتى که طى صفحات ۱۶۰ تا ۱۷۸ این مقاله به آن پرداخته شده، موضوع تحریم ایران و پیامدهاى آن است. این دو به صراحت در این مقاله گفته اند که تحریم، براى جلوگیرى از دستیابى ایران به توانایى هاى هسته اى گزینه ناکارآمدى است. این مقاله طى سه شماره امروز، فردا (دوشنبه) و روز سه شنبه تقدیم خوانندگان گرامى مى گردد.
آنتونى کردزمناغلب اوقات، تحریم هاى اقتصادى وقتى به کار گرفته مى شوند که راه حل هاى دیپلماتیک شکست مى خورند. همان طور که جفرى اسکات مى گوید، بسیارى از کارشناسان تحریم هاى اقتصادى را یک «ایستگاه موقتى» براى استفاده از زور مى دانند.
تحریم هاى اقتصادى در موارد زیادى اعمال شده ولى همان طور که جدول شماره یک نشان مى دهد، این تحریم ها تنها در موارد اندکى موفقیت آمیز بوده است، به علاوه موفقیت تحریم ها در طول زمان نیز دچار فرسایش شده است. چند دلیل عمده براى ناکارآمدى تحریم ها وجود دارد:
۱- تحریم ها اغلب اوقات در اثر قاچاق و معاملات پنهانى نخبگان حاکم نقض مى شوند.
۲- به خاطر جهانى شدن اقتصاد، کشورهایى که تحریم مى شوند، مى توانند به گزینه هاى جایگزین دست پیدا کنند. در حالى که برخى کشورها از اعمال تحریم ها پشتیبانى مى کنند، ولى ملت ها و کمپانى هایى که مایل به مبادلات تجارى هستند، محدودیت هاى اعمال شده را به نفع منافع اقتصادى خودشان نادیده مى گیرند.
۳- اعمال تحریم ها در بیشتر اوقات با اهداف سیاسى صورت مى گیرد و همین امر مبنایى شده تا برخى کشورها آن ها را نقض کنند.
۴- بازارهاى تکنولوژى و سرمایه به طور گسترده اى در دسترس است و این امر به کشورها اجازه مى دهد که کالاهاى مورد نیازشان را از طرف هاى سوم دریافت کنند. براى مثال چنانچه امریکا صادرات قطعات کامپیوتر به یک کشور را متوقف کند، این کشور مى تواند قطعه مشابه را به آسانى از کشور دیگرى وارد کند.
تحریم ها مى توانند یک ابزار دیپلماتیک مفید براى تحت فشار قراردادن ملت ها در جهت تغییر سیاست هایشان و یا حداقل به عنوان یک ابزار چانه زنى مطرح باشند.
با این حال خیلى زود است بتوانیم پیش بینى کنیم که شوراى امنیت سازمان ملل چه موقع دست به تحریم ایران خواهد زد و یا این که ماهیت و کارآمدى این تحریم ها چگونه خواهد بود و این که آیا شرکاى تجارى کلیدى ایران در شوراى امنیت اعمال تحریم در صادرات، واردات و یا حتى تحریم در زمینه هاى خاص را قبول کنند یا نه نیز جاى چون و چراى زیادى دارد. چین و روسیه گفته اند با اعمال هر گونه تحریم شوراى امنیت علیه ایران مخالفت خواهند کرد. بسیارى معتقدند که علت اصلى مخالفت این دو کشور با تحریم ایران، به منافع تجارى آن ها برمى گردد حتى فرانسه و انگلیس نیز درباره همراهى با رژیم تحریم هاى احتمالى علیه ایران سیگنال هاى متناقضى ارسال مى کنند. این موضوع باعث شده که امریکا در میان پنج عضو دایمى شوراى امنیت تنها بماند.
یک دیپلمات اروپایى تصمیم گیرى درباره تحریم ایران را سخت ترین بحثى دانسته که ممکن است در شوراى امنیت مطرح شود. مشکل اروپا این است که تحریم ها بیش از این که نخبگان حکومت ایران را تحت تاثیر قرار دهد، به مردم صدمه مى زند.
استراتژى ایران بهره بردارى از این ابزار در میان ملل اروپایى و بهره بردارى از اهرم انرژى و تجارت خود با سایر قدرت ها براى جلوگیرى از اعمال تحریم هاى شوراى امنیت است. مقام هاى ایران تاکید دارند که اگر امریکا و اروپا ایران را تحریم کنند، اقتصادهاى غربى بیش از ایران صدمه خواهد دید.
چیزى که ایران مى گوید تا حدى درست است، ولى شکل تحریم ها نیز مهم است. شوراى امنیت براى تحریم ایران گزینه هاى مختلفى پیش رو دارد که هر یک مکانیسم اعمال متفاوتى دارند، ولى هیچ کدام بدون پیامد نخواهد بود.
یک تحریم کارآمد چه تحریمى است؟
اغلب مواقع تحریم ها با هدف منافع سیاسى یا ملى آنى اعمال مى شود، ولى نتایج استراتژیک و بلندمدت آن ها در نظر گرفته نمى شود. تحریم هاى اقتصادى براى این که موثر باشند، باید براى رسیدن به هدفى که دنبال مى شود، جفت وجور و هدف گیرى شوند و واکنش هاى احتمالى به آن ها به خوبى ارزیابى گردد. هدف تحریم احتمالى شوراى امنیت علیه ایران ممانعت از دستیابى دولت این کشور به قابلیت سلاح هاى هسته اى است. به خاطر همین، اگر هدف این تحریم ها به سمت تغییر حکومت ایران یا متوقف نمودن حمایت ایران از گروه هاى نیابتى(مانند حماس) انحراف پیدا کند، امکان این که جامعه بین المللى از آن حمایت کند، اندک و در نتیجه شانس موفقیت تحریم ها کاهش خواهد یافت. حتى اگر تحریم ها به سمت تضعیف اقتصادى ایران نیز منحرف شود، احتمال شکست آن زیاد خواهد بود.
یادآورى این نکته نیز مهم است که ممکن است تحریم کنندگان از دستیابى به هدف شان براى ممانعت از دستیابى ایران به توانایى هاى هسته اى باز بمانند. ملت ها اغلب اوقات این طور احساس مى کنند که منافع امنیت ملى شان بر هزینه ها (مشقات ناشى از تحریم) مى چربد. هند و پاکستان در این باره نمونه هاى خوبى هستند، چون نوع نگاهى که به تهدیدهاى امنیت ملى خودشان داشتند باعث شد تحریم ها از کارایى لازم براى جلوگیرى از دستیابى به تسلیحات هسته اى برخوردار نباشند.
مشکلات تحریم اقتصادى ایران
یکى از دشوارى هاى مهمى که اعمال تحریم اقتصادى علیه ایران در پى دارد، این است که اقتصاد ایران بیشتر یک اقتصاد دستورى (Command Economy) است تا یک اقتصاد مبتنى بر بازار آزاد. برآوردها نشان مى دهد که حکومت چیزى حدود ۸۰ درصد کل اقتصاد ایران را تحت کنترل خود دارد.
نبود یک بخش خصوصى فعال مانع از پدیدآمدن طبقه بازرگانانى شده که بنا به منافع خود بتوانند حکومت را مجبور به پذیرش تقاضاهاى شوراى امنیت براى جلوگیرى از تحریم شدن نمایند. یک مساله مهم دیگر این است که هر چند صادرات انرژى براى اقتصاد ایران مهم است، ولى کل تجارت شبکه اى انرژى ایران تنها میزان اندکى از تولید ناخالص داخلى GDP)) آن را تشکیل مى دهد. در سال ،۲۰۰۵ کل تولید ناخالص داخلى واقعى ایران ۶/۵۵۱ میلیارد دلار بود که صادرات شبکه اى (با استفاده از شبکه اینترنت) تنها یک درصد آن را تشکیل مى دهد. ایران چیزى حدود ۴۲/۵۵ میلیارد دلار (۱۰ درصد GDP) صادرات و ۵.۴۲ میلیارد دلار (۸ درصد GDP) واردات دارد.
با این حال، مشکل اصلى، گستره اندک تجارت شبکه اى ایران نیست، بلکه گوناگونى شرکاى تجارى این کشور است. ژاپن با ۴/۱۸ درصد، چین ۷/،۹ ایتالیا ،۶ آفریقاى جنوبى ۸/،۵ کره جنوبى ۴/،۵ تایوان ۶/،۴ ترکیه ۴/۴ و هلند ۴ درصد، ۸ شریک صادرات کلیدى ایران هستند. همچنین آلمان با ۸/۱۲ درصد، فرانسه ۳/،۸ ایتالیا ۷/،۷ چین ۲/،۷ امارات ۲/،۷ کره جنوبى ۱/۶ و روسیه با ۴/۵ درصد، ۷ شریک وارداتى کلیدى ایران هستند.
همان طور که این درصدها نشان مى دهد، روسیه و چین (به عنوان دو عضو شوراى امنیت) تنها شرکاى کلیدى ایران در حوزه تجارت نیستند. جدول شماره دو خیلى خوب شرکاى تجارى ایران را بین سال هاى ۲۰۰۰ تا ۲۰۰۴ نشان مى دهد. ایران به طور بالقوه با کشورهاى زیادى در جهان تجارت مى کند، ولى مهم ترین حوزه تجارت ایران قاره آسیا است. تمرکز تجارت ایران بر آسیا به خاطر ماهیت نقش صادرات آن است، ولى دو دلیل دیگر هم وجود دارد که تجارت نفتى ایران در آسیا را توجیه مى کند.
۱- نزدیکى جغرافیایى
۲- هزینه اندک
جدول شماره دو نیز بیانگر افزایش صادرات و واردات ایران و روند رو به رشد، ولى آهسته وابستگى ایران به تجارت بین المللى است. واردات ایران در سال ۲۰۰۰ تا ۲۰۰۴ بیش از دو برابر شده و از ۳/۱۴ میلیارد دلار به ۲۵/۳۸ میلیارد دلار رسیده است. با این حال ارزش صادرات ایران کمى کندتر رشد کرده و از ۲۵ میلیارد دلار در سال ۲۰۰۰ به ۴۱ میلیارد دلار در سال ۲۰۰۴ رسیده است.
به جز امریکا، تقریباً هر چهار عضو دایم شوراى امنیت مناسبات تجارى مستحکمى با ایران دارند. تقریباً کل صادرات و واردات ایران به چین، انگلیس، فرانسه و روسیه بین سال هاى ۲۰۰۰ تا ۲۰۰۴ دست کم دو برابر شده است.
* چین: صادرات این کشور به ایران ۱۵۹ درصد و واردات آن ۳۸۹ درصد بین سال هاى ۲۰۰۰ تا ۲۰۰۴ افزایش یافته است.
* فرانسه: صادرات این کشور به ایران ۶۸ درصد و واردات آن ۴۱۶ درصد افزایش یافته است (۲۰۰۴-۲۰۰۰)
* انگلیس: صادرات این کشور به ایران ۵۷ درصد و واردات آن ۷۶ درصدافزایش یافته است (۲۰۰۴-۲۰۰۰)
* امریکا: صادرات این کشور به ایران ۱۱ درصد افزایش یافته ولى واردات آن بین سال هاى ۲۰۰۰ تا ۲۰۰۴ تغییرى نکرده است.
اجراى تحریم هاى اقتصادى علیه ایران بدین معنى است که هر چهار کشور تجارت خود را با ایران متوقف کنند. اگر تحریم ها باعث شود که واردات ایران (خدمات و کالاها) از این چهار کشور متوقف شود، معنى آن این است که آن ها یک بازار کلیدى را از دست خواهند داد. همچنین اگر هدف تحریم ها ممانعت از صادرات انرژى ایران باشد، باید به یاد داشته باشیم که چین حدود پنج درصد واردات انرژى خود (۳۰ هزار بشکه در روز) را از ایران تامین مى کند.
حتى برخى معتقدند که منافع چین در ایران خیلى گسترده تر از نیازهاى آنى آن براى انرژى بوده و فقط به مساله تامین انرژى محدود نمى شود. طبق پیش بینى ها، تقاضاى انرژى چین بین سال هاى ۲۰۰۵ تا ۲۰۰۷ با ۱۴ درصد افزایش به ۷۰۰ هزار بشکه در روز خواهد رسید. به خاطر همین، شرکت چینى Sincpec براى تامین این تقاضا به شدت فعال شده و البته در حوزه انعقاد قراردادهاى انرژى و فرصت هاى سرمایه گذارى در منطقه خلیج فارس موفق نیز عمل کرده است، به طور مثال Sincpec از پتانسیل لازم براى امضاى یک موافقتنامه بزرگ براى توسعه حوزه نفتى یادآوران در ایران برخوردار است و چنانچه این موافقتنامه امضا شود، ارزشى برابر ۱۰۰ میلیارد دلار دارد و باعث خواهد شد تا چین طى صد سال آینده سالانه ۱۰ میلیون تن گاز طبیعى مایع از ایران وارد کند.
با توجه به این واقعیت که چین به خاطر منافع نفتى خود در سودان از قبول تحریم هاى شوراى امنیت در این کشور سرباز زد، به نظر مى رسد که با هر گونه تحریم اقتصادى علیه ایران که به صادرات انرژى ایران صدمه بزند، مخالفت کند. در مورد روسیه نیز وضع به همین منوال است، هر چند دل نگرانى روسیه در این باره، مساله امنیت انرژى نیست. روسیه مناسبات تجارى و نظامى بلند مدتى با ایران پى ریزى کرد و در حال مذاکره براى ساخت راکتور هسته اى بوشهر است. از دست دادن این قرارداد، به ضرر اقتصاد روسیه است.
سایر قدرت هاى اروپایى هم سرمایه گذارى هاى زیادى در بخش انرژى ایران کرده اند، همان طور که پیش تر نیز اشاره شد، شرکت هاى فرانسوى، ایتالیایى و انگلیسى سرمایه گذارى هاى هنگفتى در ایران دارند. به طور مثال شرکت فرانسوى TOTAL براى توسعه تولید گاز طبیعى مایع ایران، یک قرارداد دو میلیارد دلارى با این کشور امضا کرده است.
این منافع تجارى و بازرگانى گزینه اعمال تحریم علیه ایران را به شدت بغرنج کرده است. به هر حال اغلب اوقات محرک هاى زیادى براى پاپس کشیدن وجود دارد. حتى در حالت هایى که کشورها معتقد به متوقف کردن فعالیت هاى هسته اى ایران هستند، این که آن ها حاضر باشند براى این کار از سیاست هاى داخلى خود هزینه کنند، مبهم است. در واقع کشورها براى این که حاضر شوند به واسطه تحریم از بازارهاى یک کشور دیگر دست بکشند، باید نسبت به تهدیدى که آن کشور پیش روى جامعه بین المللى مى گذارد، متقاعد شوند. به طور مثال در مورد ایران، کشورهایى که دست به اعمال تحریم مى زنند، باید درباره دو نکته کلیدى متقاعد شوند:
۱- ایران تهدیدى براى امنیت ملى آن ها و صلح بین المللى است.
۲- تحریم هاى اعمال شده علیه ایران که ممکن است به منافع حیاتى آن ها صدمه بزند، ایران را از دستیابى به توانایى هسته اى باز خواهد داشت.
به علاوه گاهى اوقات اقتصاد، به منافع استراتژیک بلندمدت کشورها تبدیل مى شود، به طور مثال احتمال این که قدرت هاى منطقه مانند عربستان سعودى و مصر، از اعمال رژیم تحریمى علیه ایران حمایت کنند، اندک است. در حالى که مبادلات تجارى ایران با منطقه طى چهار سال گذشته دو برابر شده (صادرات ایران به خاورمیانه ۲۶۰ درصد و وارداتش ۲۱۵ درصد افزایش یافته) ولى موضوعى که مانع موافقت کشورهاى خاورمیانه با تحریم تجارى ایران مى شود، چیزى جداى از منافع تجارى آن ها است. آن ها نسبت به گسترش تسلیحات نگران هستند، ولى در عین حال مى گویند که امریکا و سازمان ملل باید در برخورد با کشورهاى منطقه از استانداردهاى یکسانى پیروى کنند. آن ها مى گویند که عارى شدن منطقه خاورمیانه از سلاح هاى کشتار جمعى، باید شامل اسراییل ، هند و پاکستان نیز بشود.
از طرف دیگر هر چند سایر کشورهاى منطقه خاورمیانه (عربستان و مصر) شرکاى تجارى بزرگى براى ایران نیستند ولى کمابیش با این کشور تجارت دارند. ایران مى تواند از این کشورها نیز کالا وارد کند و باعث بى اعتنایى آن ها به تحریم ایران گردد. تجربه به ما نشان داد برخى کشورها در طول دهه ۹۰ به طور کامل با تحریم هاى سازمان ملل علیه عراق همراهى مى کردند ولى بسیارى از آن ها نیز به برنامه «نفت در برابر غذا» بى اعتنا بودند. عراق از آن ها به عنوان مسیر قاچاق کالاهاى تحریم شده و بازار موقت خود استفاده مى کرد.
جهانى بودن تحریم ها نیز عنصر مهم دیگرى است که کارآمدى تحریم هاى اقتصادى علیه ایران را با مشکلاتى مواجه مى کند. همان طور که جدول (۲) نشان مى دهد با وجود اعمال تحریم هاى امریکا علیه ایران، این کشور مناسبات تجارى مستحکمى با کشورهاى اروپایى، آسیا و خاورمیانه ایجاد کرده است.
