پرونده ایران پس از نزدیک به سه سال مذاکره در داخل شوراى حکام، چهارشنبه هفته قبل عملاً در اختیار شوراى امنیت قرار گرفت. هر چند درباره گستره صلاحیت این شورا در موقعیت کنونى بحث هاى زیادى وجود دارد، ولى موضوع تحریم ایران یکى از گزینه هایى است که لااقل طى یک سال گذشته به وفور از سوى امریکایى ها مطرح شده است. آنتونى کردزمن و خالد الروحان طى مقاله ۲۲۳ صفحه اى که به تازگى براى مرکز مطالعات استراتژیک و بین المللى (CSIS) تهیه کرده اند، به بررسى روند فعالیت هاى هسته اى جمهورى اسلامى پرداخته اند. یکى از موضوعاتى که طى صفحات ۱۶۰ تا ۱۷۸ این مقاله به آن پرداخته شده، موضوع تحریم ایران و پیامدهاى آن است. این دو به صراحت در این مقاله گفته اند که تحریم براى جلوگیرى از دستیابى ایران به توانایى هاى هسته اى گزینه ناکارآمدى است. بخش نخست مقاله روز گذشته از نظر خوانندگان گرامى گذشت. امروز بخش دوم و فردا (سه شنبه) بخش پایانى مقاله را مى خوانیم.
بخش دومآنتونى کردزمن
ترجمه: على قنادى
ماهیت تحریم هاى امریکا علیه ایران
امریکا از زمان انقلاب و حادثه گروگانگیرى در ۴ نوامبر ،۱۹۷۹ تحریم هایى را علیه ایران اعمال کرد. و طى زمان این تحریم ها را تقویت نموده است. بیل کلینتون در مارس و مى سال ۱۹۹۵ دو دستور اجرایى صادر کرد که طبق آن ها کمپانى هاى امریکایى و همکاران خارجى آن ها را از بازرگانى با ایران یا تامین مالى طرح هاى بخش نفت ایران باز مى داشت. تحریم هاى کلینتون علیه ایران در سال ۱۹۹۷ از طریق منع کلیه شهروندان امریکایى از سرمایه گذارى در ایران تقویت شد البته پرزیدنت بوش نیز در مارس ۲۰۰۳ با عنوان کردن ایران به عنوان حامى تروریسم نیز تحریم ها را گسترش داد.
این تحریم ها از دو طریق تقویت شده است.
در حالى که تحریم هاى امریکا از سرمایه گذارى کمپانى هاى امریکایى در صنعت انرژى ایران جلوگیرى کرده، ولى بسیارى از کمپانى هاى چند ملیتى در بخش گاز و نفت ایران سرمایه گذارى کرده اند. از زمان تصویب لایحه تحریم هاى ایران و لیبى موسوم به«ILSA» در سال ،۱۹۹۶ تخمین زده مى شود که ایران چیزى حدود ۳۰ میلیارد دلار سرمایه گذارى مستقیم خارجى را جذب بخش نفت و گاز خود نموده است.
امریکا، کمپانى هاى ایتالیایى، روسى، ژاپنى، کانادایى، فرانسوى و مالزیایى را به خاطر سرمایه گذارى در بخش انرژى مورد پیگرد قرار داده است. با این حال، اعتقاد بر این است که از زمان تصویب لایحه تحریم هاى لیبى و ایران (ILSA) مجازات هاى کمپانى هاى خارجى که در ایران سرمایه گذارى کرده اند، اعمال نشده است.
مجازات هایى که در داخل لایحه تحریم ایران و لیبى براى کمپانى هاى خارجى مدنظر گرفته شده با مخالفت کشورهایى که منافع انرژى در ایران دارند مواجه شده است. به طور مثال، اتحادیه اروپا در سال ۱۹۹۶ قطعنامه اى تصویب کرد و از کمپانى هاى اروپایى خواست با رژیم هاى تحریمى امریکا همکارى نکنند.
کارشناسان، هزینه هاى تحریم هاى امریکا علیه ایران و موفقیت آن ها را با پرسش هاى جدى مواجه کرده اند.
ممکن است تحریم هاى اعمالى امریکا ایران را از وارد کردن قطعات یدکى برخى سلاح هاى متعارف ساخت امریکا باز داشته باشد، ولى نتوانسته این کشور را از وارد کردن سلاح، ساخت سیستم موشکى، پیشرفت برنامه تحقیقات هسته اى و ادامه کمک به گروه هاى نیابتى باز دارند. درحالى که برخى کاستى هاى ایران در زمینه جذب سرمایه گذارى مستقیم خارجى براى منابع نفت وگاز نتیجه تحریم هاى امریکا است، ولى میزان زیادى از صدماتى که به زیربناهاى قدیمى ایران وارد شده ناشى از متغیرهاى داخلى است، نه تحریم امریکا. در واقع بوروکراسى ایران و نداشتن طرح لازم براى جذب سرمایه گذارى مستقیم خارجى براى بخش گاز و نفت خود، باعث جلوگیرى از به روز شدن زیربناهاى این کشور و گسترش توانایى آن شده است.
ایران احتمالاً در آینده قادر خواهد بود دست به انعقاد توافقنامه هاى بهترى بزند. افزایش تقاضاى جهانى نفت و افزایش قیمت آن، درآمدهاى حکومت ایران را افزایش داده است، که این موضوع در نمودار شماره یک به خوبى قابل مشاهده است. به طور مثال درآمدهاى نفتى ایران از سال ۲۰۰۲ تاکنون دو برابر شده است. این درآمدهاى اضافى مى تواند صرف بازسازى زیربناهاى انرژى این کشور شود. ولى در عین حال مى تواند در راه بهبود وضع نیروهاى نظامى متعارف آن نیز به کار گرفته شود. همانطورى که نمودار شماره یک نیز نشان مى دهد، ایران مى تواند نفت خود را به خریداران مورد نظر خود و مطابق با قیمت بازار بفروشد، گاز و نفت دو کالاى بین المللى هستند و در بازار آزاد فروخته مى شوند، بنابراین تحریم امریکا، مى تواند تاثیر کمى بر درآمدهاى نفتى ایران و یا توانایى هاى کلى این کشور در زمینه تولید و صادرات داشته باشد.
 |
|
|
خلاصه این که، تحریم هاى امریکا در گذشته صدمات کمى به اقتصاد ایران زده است. البته تحریم هاى امریکا بدون شک از جریان سرمایه گذارى مستقیم خارجى به سمت بخش انرژى ایران جلوگیرى کرده و همچنین باعث شده تا ظرفیت تولید گاز و نفت این کشور با سرعت کندترى گسترش پیدا کند، ولى صدماتى که در طول این مدت بر اقتصاد ایران وارد شده، بیشتر به خاطر متغیرهاى دیگرى است که برخى از آن ها به شرح زیر است:
۱- اقتصاد دستورى ایران همچنان مانع از ایجاد بخش خصوصى فعالى مى شود که قادر به تحرک سرمایه گذارى، اشتغال و ثبات براى طبقه متوسط گردد. حکومت همچنان بزرگ ترین کارفرما، سرمایه گذار و مصرف کننده است.
۲- قوانین سرمایه گذارى ایران تاریخ گذشته است. این قوانین داراى بسیارى از مولفه هاى حمایتى است که مانع از جریان بسیارى از سرمایه هاى لازم به سمت اقتصاد ایران و به ویژه بخش انرژى آن مى شود.
۳- مکانیسم وام دهى سیستم بانکدارى ایران انعطاف ناپذیر است و قادر نیست همراه با الزامات اقتصاد جهانى و نیازهاى سرمایه گذارى بومى ایران حرکت کند.
۴- با وجود تلاش هایى که در جهت تنوع بخشى و خصوصى سازى صورت گرفته، ایران همچنان تا حد زیادى بر صادرات نفت متکى است. در سال ۲۰۰۵ نفت ۹۰-۸۰ درصد درآمد صادراتى و ۵۰-۴۰ درصد بودجه حکومت را تشکیل داده است.
مشکلات تحریم نفتى
برخى مى گویند براى این که تحریم ایران کارآمد باشد، باید مهم ترین کالاهاى صادراتى این کشور را هدف بگیرند؛ یعنى نفت و گاز. اگر چه ایران بعد از عربستان سعودى بزرگ ترین تولید کننده نفت است و چهارمین کشور دارنده ذخایر نفت جهان محسوب مى شود (حدود ۱۲۶ میلیارد بشکه که به عبارتى ۱۰ درصد نفت جهان است) ولى تولیدات این کشور بین سال هاى ۱۹۷۴ تا ۲۰۰۵ چیزى حدود یک سوم کاهش یافت و از ۶ میلیون بشکه در روز به ۱/۴ میلیون بشکه رسید.
یکى از مشکلات تحریم اقتصادى هدفمند بخش گاز و نفت ایران نقصان فزاینده زیرساخت هاى بالا دستى و پایین دستى آن است. تقاضاى انرژى در داخل ایران به شدت درحال افزایش است. آژانس بین المللى انرژى تخمین زده که بین سال ۲۰۰۳ تا ۲۰۱۰ تقاضاى بومى انرژى در ایران سالانه ۴/۳ درصد افزایش خواهد یافت و همچنین نیاز آن براى تولید برق سالانه ۱/۴ درصد افزایش خواهد یافت. براساس همین برآورد، نیاز ایران به سوخت براى وسایل حمل و نقل ۱/۳ درصد (سالانه) و مصرف برق آن ۹/۴ درصد (سالانه) افزایش خواهد داشت.
نمودار شماره دو تمایلات تولید و صادرات نفت ایران را نشان مى دهد. سال ها انزواى سیاسى، جنگ و تحریم امریکا، بخش نفتى ایران را از جذب سرمایه گذارى لازم ناتوان ساخته است. سهم ایران از تجارت جهانى نفت در سال ۱۹۷۲ در بالاترین میزان خود به ۲/۱۷ درصد رسید و در سال ۱۹۸۰ تا ۶/۲ درصد کاهش یافت ولى از آن زمان به بعد با رشدى آهسته سهم ایران از بازار تجارت جهانى نفت به ۵ درصد افزایش یافت. حتى صادرات نفت ایران نیز از زمان انقلاب به بعد، کاهش یافته است. در سال ۱۹۷۵ ایران ۸۸/۴ میلیون بشکه در روز صادرات نفت داشت که در سال ۲۰۰۵ به ۶۳/۲ میلیون بشکه در روز (سه درصد کل صادرات نفت جهان) کاهش یافته است. براساس پیش بینى آژانس بین المللى انرژى صادرات شبکه اى نفت ایران احتمالاً در سال ۲۰۱۰ به ۸/۲ میلیون بشکه در روز و ۲۰۲۰ به ۶/۳ میلیون بشکه و در ۲۰۳۰ به ۴/۴ میلیون بشکه در روز خواهد رسید. این موضوع یک افزایش ۹/۱ درصدى سالانه را از ۷/۲ میلیون بشکه سال ۲۰۰۴ نشان مى دهد. اگر ملاحظات ناشى از قیمت هاى بازار نفت، محاسبات غلط سیاسى و نظامى و هراس از معلق ماندن تحریم ها را در نظر بگیریم، خروج یک باره ۵ درصد تولید نفت جهان از بازار خیلى بیش از ۵ درصد قیمت ها را افزایش خواهد داد.
با توجه به اوضاع به شدت نابسامان بازار جهانى انرژى، صادرات نفت ایران یک عنصر متوازن کننده قیمت هاى نفت و متعادل نگه داشتن آن ها به شمار مى رود. در حال حاضر، کل تقاضاى نفت جهانى تقریباً با کل عرضه نفت برابر است. براساس گزارش سازمان اطلاعات انرژى امریکا (EIA) به طور میانگین مصرف روزانه نفت ۱۰/۸۳ میلیون بشکه و عرضه نفت چیزى حدود ۹۷/۸۳ میلیون بشکه در روز است.
برخى این ادعا را مطرح مى کنند که امریکا از ایران نفت وارد نمى کند و قطع عرضه نفت ایران به تقاضاى انرژى امریکا لطمه اى نمى زند. این ادعا ممکن است تا حدودى موجه به نظر رسد، با این حال، باید توجه داشت که؛
* اولاً: حتى اگر ایالات متحده نفت خود را مستقیماً از جمهورى اسلامى وارد نکند، به هر حال به واردات شدید انرژى از آسیا وابسته است. قطع صادرات نفت ایران به تایوان، کره جنوبى، ژاپن یا چین احتمالاً تاثیر مستقیمى بر امریکا واقتصاد جهانى خواهد داشت.
* در ثانى، وضع نامطلوب کنونى زیربناها و قطع صادرات نفت ایران، قیمت هاى نفت را در سطح جهانى براى همه، از جمله امریکا افزایش خواهد داد.
* قیمت بالاى نفت اثر تخریبى بر اقتصاد جهانى در نتیجه اقتصاد امریکا خواهد داشت. این نکته مهم را نیز باید به خاطر داشته باشیم که در حال حاضر بازار جهانى نفت تقاضاى فزاینده اى دارد و فعلاً هیچ راه مناسبى براى جایگزینى با صادرات نفت ایران وجود ندارد.
در حال حاضر، به جز عربستان، هیچ یک از تولید کنندگان نفت توانایى تولید اضافه ندارند. در گذشته و در دوره هایى که بازار با کمبود تولید نفت مواجه بود، عربستان با تولید اضافى نقش متوازن کننده قطع تولید عراق و کاهش تولید ونزوئلا، نیجریه و افزایش مصرف نفت امریکا را بازى کرده است. با این حال، پادشاهى عربستان ظرفیت اضافه تولید ۵/۱ میلیون بشکه در روز را دارد، ولى این میزان اضافه تولید، نمى تواند جاى تولید چهار میلیون بشکه اى ایران را پر کند.
برخى دیگر از کارشناسان مدعى اند که کشورهاى صنعتى مى توانند با استفاده از ذخایر نفت خام ایالات متحده و آژانس بین المللى انرژى (IEA) اثرات ناشى از کاهش عرضه نفت ایران را کاهش دهند. تخمین زده مى شود که آژانس حدود ۴۸/۱ میلیارد بشکه ذخیره نفتى براى رویارویى با شوک هاى ناگهانى دارد که در چنین حالتى تا ۶۰۰ روز، روزانه ۴/۲ میلیون بشکه نفت وجود خواهد داشت. عربستان سعودى هم ۵/۱ میلیون بشکه در روز ظرفیت تولید نفت اضافه دارد. این دو، با همدیگر مى توانند توقف تولید نفت ایران را جبران کنند، ولى سوال اساسى این جا است که این دو جایگزین تا چه مدت دوام خواهند آورد شوک هاى ناگهانى محدود هستند و ظرف حداکثر دو سال از بین مى روند، ولى این میزان تولید بى وقفه نفت توسط عربستان مى تواند کل بازار جهانى نفت را دچار آشفتگى کند.
درباره اثرات قطع نفت ایران بر بازار جهانى مطالعات دیگرى هم صورت گرفته است. تقریباً همه این مطالعات اتفاق نظر دارند که در صورت قطع صادرات انرژى ایران، قیمت نفت خام تا ۱۰۰ دلار افزایش پیدا مى کند. حتى یکى از این مطالعات پیش بینى کرده که در صورت قطع تولید نفت ایران، قیمت این کالا به ۱۳۱ دلار خواهد رسید. سایر کارشناسان مسایل انرژى معتقدند که با توجه به نابسامانى اوضاع بازار، حتى کاهش اندک تولید ایران نیز مى تواند قیمت نفت را تا ۱۰۰ دلار افزایش دهد.
اهمیت افزایش قیمت نفت به بشکه اى صد دلار و حتى براى یک دوره زمانى کوتاه همچنین مى تواند بر بازار تاثیر روانى وارد کند و خود باعث افزایش قیمت نفت شود.
با همه این ها، این تحلیل ها بیش از آن که پروژه هایى کاملاً دوراندیشانه باشند، درحد حدس و گمان هستند. تحلیل ها و طرح هایى که در حوزه مطالعات انرژى درباره اثرات کاهش عرضه صورت مى گیرد، در بهترین حالت، غیرقابل اعتماد هستند.
اگر کسى بدون فهم واکنش احتمالى حکومت ایران، واکنش بازار جهانى انرژى و همچنین واکنش سایر صادرکنندگان نفت وگاز، درباره اجراى تحریم فرضى علیه ایران قضاوت کند، غیرقابل پیش بینى بودن حوادث افزایش پیدا مى کنند.
برخى کارشناسان اسراییلى مى گویند که تنها رژیم تحریمى موثر علیه ایران، جلوگیرى از تجارت نفتى آن است. «آلوف بن» نویسنده اسراییلى یک مقاله تصریح مى کند که هیچ کشورى براى تقاضا و نیاز انرژى خود به ایران وابسته نیست، بلکه این صنعت نفت ایران است که نه تنها به خاطر پول نفت بلکه به دلیل نیاز به تولیدات نفت فرآورى شده (مانند بنزین و سایر فرآورده هاى نفتى) به صادرات نفت وابسته است، زیرا توانایى کافى براى فرآورى آن ندارد.
باید توجه داشت که اعمال تحریم نفتى یک چیز است و نتیجه بخش کردن آن چیز دیگر. همانطور که پیش تر نیز اشاره شد، صدمه اى که در اثر این تحریم به ایران وارد مى شود، احتمالاً به قدرى کافى نخواهد بود که موجب تغییر رفتار آن درباره تحقیقات هسته اى شود. حکومت ایران مى تواند از طریق قاچاق نفت، از پول آن براى برنامه هاى هسته اى خود استفاده کند و حتى دنیا را نیز متهم به این نماید که مردمش آسیب مى بینند.
ایران حتى از طریق نوعى قطع فروش نفت، خود نیز مى تواند دست به تحریم بزند در حالى که تحریم نفتى ایران به خاطر پیامدها و همچنین منافع اعضاى کلیدى شوراى امنیت، احتمالاً در دستور کار این شورا قرار نخواهد گرفت، در عین حال، ممکن است ایران از قطع نفت به عنوان واکنشى در مقابل سایر انواع تحریم ها استفاده کند. مقام هاى ایرانى مى گویند این ما نیستیم که نیازمند غرب هستیم، بلکه این غرب است که نیازمند صادرات انرژى ما است. ایران حتى با قطع ۹۰-۸۰ درصد عایدى صادرات نیز مى تواند خود را سرپا نگه دارد، ولى در چنین حالتى همه گزینه ها نیز پیش رو خواهد بود. در شوراى امنیت، ماهیت دیپلماسى پیچیده و مبهم مى شود و روندهاى سیاسى داخلى در ایران دچار نابسامانى خواهد شد، در چنین حالتى، حتى دست زدن به گزینه هاى نامطلوب از جمله پز عقلانى نیز امکان وقوع دارد. مقام هاى ایرانى قطع صدور نفت را براى خود یک گزینه محفوظ مى دانند.
